為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，提高科學(xué)決策水平，國家環(huán)境咨詢(xún)委員會(huì )和環(huán)境保護部科學(xué)技術(shù)委員會(huì )(簡(jiǎn)稱(chēng)“兩委”)應運而生。“兩委”成立以來(lái)，匯聚了一大批我國環(huán)境與發(fā)展領(lǐng)域的院士、專(zhuān)家和知名學(xué)者，從多視角、多層次、多維度為環(huán)保工作全面建言獻策，在環(huán)境重大戰略問(wèn)題及解決群眾身邊突出環(huán)境問(wèn)題等方面，發(fā)揮了重要的智庫作用。
背景
土壤是人類(lèi)賴(lài)以生存的主要資源之一，根據2014年環(huán)保部和國土資源部發(fā)布的《全國土壤污染狀況調查公報》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公報》)，我國耕地土壤點(diǎn)位超標率為19.4%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位占比分別為13.7%、2.8%、1.8%和1.1%，調查點(diǎn)位覆蓋全部耕地。我國土壤修復產(chǎn)業(yè)起步于“十一五”，發(fā)展于“十二五”，隨著(zhù)《土壤污染防治行動(dòng)計劃》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“土十條”)的發(fā)布，土壤修復產(chǎn)業(yè)在“十三五”期間將會(huì )有長(cháng)足的發(fā)展。
土壤修復資金需求量大，且過(guò)度依賴(lài)于政府，制約著(zhù)我國土壤修復產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2014—2016年，中央財政下達的土壤污染防治預算資金分別為19.90億元、37.00億元和90.89億元。2014年我國土壤修復行業(yè)約有200億元的市場(chǎng)規模，由國家支持的修復資金所占比例為75.3%，其余資金來(lái)自污染企業(yè)和地產(chǎn)企業(yè)，而用于耕地修復的資金約為50億元，占比為25%，僅占很小比例。另?yè)K省環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院發(fā)布的《2015年土壤修復市場(chǎng)年中盤(pán)點(diǎn)》，截至2015年6月1日，我國正在開(kāi)展的土壤修復工程類(lèi)及調查評估類(lèi)項目共16.5億元投資金額中，耕地修復僅占7.1%。雖然土壤治理專(zhuān)項撥款金額成倍增加，但仍不能彌補我國土壤修復的資金缺口，可用于耕地修復的資金就更少。
“土十條”耕地修復需求解析
“土十條”提出了污染耕地的修復目標，核心是改善土壤環(huán)境質(zhì)量，出發(fā)點(diǎn)為保障農產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全，堅持預防為主、保護優(yōu)先、風(fēng)險管控，突出重點(diǎn)區域、行業(yè)和污染物。
“風(fēng)險管控”一詞在“土十條”中被提到7次，“風(fēng)險管控”主要指管控污染耕地對農產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全帶來(lái)的風(fēng)險，確立了以風(fēng)險管控為主導思想的污染耕地修復原則。“土十條”將未污染和輕微污染的耕地劃為優(yōu)先保護類(lèi)，輕度和中度污染的耕地劃為安全利用類(lèi)，重度污染的耕地劃為嚴格管控類(lèi)。該污染耕地的類(lèi)別劃分與《公報》中的類(lèi)別劃分完全一致，并且《公報》中調查點(diǎn)位覆蓋了全部耕地，就此可推算出我國輕微、輕度、中度和重度污染耕地面積分別為185333千米2、38000千米2、24000千米2和14666千米2。依據“土十條”規定，到2020年，輕度和中度污染耕地的安全利用面積達到26667千米2；重度污染耕地種植結構調整或退耕還林還草面積力爭達到13333千米2；重度污染耕地治理與修復面積達到6667千米2。若“土十條”能夠順利推進(jìn)，并且對面積為185333千米2的輕微污染的耕地進(jìn)行有效保護，受管控和治理的污染耕地總面積為232000千米2，則受污染耕地安全利用率將達到88.55%，將基本實(shí)現“到2020年，受污染耕地安全利用率達到90%左右”的目標。要想完成“到2030年，受污染耕地安全利用率達到95%以上”的目標，則應在完成2020年目標的前提下，至少應再實(shí)現16667千米2輕度和中度污染耕地的安全利用。到21世紀中葉，土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統實(shí)現良性循環(huán)?，F階段，污染耕地修復措施主要體現在風(fēng)險管控的層面上，對土壤環(huán)境質(zhì)量改善的作用較小。
“土十條”中提到的耕地修復的具體措施主要包括：一是對于優(yōu)先保護類(lèi)耕地，劃為永久基本農田進(jìn)行嚴格保護，嚴格控制新建污染企業(yè)以及對現有企業(yè)提標升級改造；二是對于安全利用類(lèi)耕地，采取農藝調控、替代種植等措施降低農產(chǎn)品超標風(fēng)險；三是對于嚴格管控類(lèi)耕地，嚴禁種植食用農產(chǎn)品，開(kāi)展輪作休耕制度、種植結構調整、退耕還林還草等試點(diǎn)工作，以及利用植物修復或者常規修復手段進(jìn)行重金屬污染耕地修復。“土十條”是在我國耕地污染較為嚴重的背景下出臺的，以管控耕地污染帶來(lái)的農產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全風(fēng)險為近期目標，不具有徹底改善耕地質(zhì)量的政策目的，僅提出了到21世紀中葉“土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善”的遠景目標，但尚未提出可操作性的具體措施。此次，“土十條”以風(fēng)險管控為主，分階段推進(jìn)，突出重點(diǎn)區域，所以耕地修復的投資成本將會(huì )因地而異。
耕地修復資金需求
耕地修復資金需求的解析思路完全按照“土十條”的目標設定進(jìn)行。根據國內已有耕地污染修復的案例，修復技術(shù)主要包括農藝調控、植物修復、常規修復三種方法，耕地修復資金需求量計算公式，如下所示：
耕地修復資金需求量=∑耕地修復面積×耕地修復單位成本
實(shí)現2020年目標的資金需求
安全利用。“土十條”中，對于耕地安全利用的標準并未明確界定。事實(shí)上，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量達標是最可靠的安全利用方式，對應的風(fēng)險管控成本中就包括較高的耕地修復成本。然而從另一個(gè)角度來(lái)看，即便耕地土壤環(huán)境質(zhì)量不達標，也可以通過(guò)改變種植農作物類(lèi)別或其用途、控制這類(lèi)耕地上農產(chǎn)品產(chǎn)出的市場(chǎng)流通等方式實(shí)現安全利用，其對應的耕地修復成本就會(huì )低很多。本文根據“土十條”中將輕、中度污染耕地劃為安全利用類(lèi)的規定，界定污染耕地的安全利用為經(jīng)過(guò)防治后的污染耕地，對人體健康、作物生長(cháng)和糧食安全等不會(huì )造成危害，其中糧食生產(chǎn)重金屬不超標是輕中度重金屬污染風(fēng)險管控的重要階段性指標。需要說(shuō)明的是，即便在本文中對安全利用做了明確表述，也不可避免實(shí)踐中以安全利用為目標耕地修復投資的不確定性。
根據2016年永清環(huán)保中標長(cháng)沙望城區重金屬污染耕地修復項目公告，中標金額為7958.9萬(wàn)元，開(kāi)展總計157.33千米2的整區分區分級治理，每年的修復成本為50.6萬(wàn)元/千米2。到2020年，達到26667千米2輕度和中度污染耕地安全利用目標的修復資金總需求為680億元。
替代種植或退耕還林還草。到2020年，重度污染耕地種植結構調整或退耕還林還草面積力爭達到13333千米2。替代種植或退耕還林還草措施本質(zhì)上是通過(guò)改變原來(lái)作物種植結構，輔以植物修復的技術(shù)手段對重度污染土壤進(jìn)行修復。植物修復在國內已有成功案例：2009年，處理日本遺棄化學(xué)武器引起的耕地有機砷污染土壤，成本為3000～4500萬(wàn)元/千米2；2015年，以植物修復手段為主，廣西環(huán)江共計修復污染耕地0.85千米2，中央專(zhuān)項資金支持2450萬(wàn)元，處理成本為2871萬(wàn)元/千米2。另外，根據中國網(wǎng)報道的專(zhuān)家估計數據，采用植物修復法修復土壤，修復成本約為3000萬(wàn)元/千米2。假設至2030年，全部完成13333千米2重度污染耕地的替代種植和退耕還林還草，那么平均每年付出的成本是200萬(wàn)元/千米2。保守估計至2020年通過(guò)種植結構調整或退耕還林還草治理13333千米2的重度污染區的資金需求為1333億元。
污染耕地修復。到2020年，受污染耕地治理與修復面積達到6667千米2。根據我國示范工程，耕地修復的常規修復方法平均成本為7500萬(wàn)元/千米2，最低成本為4500萬(wàn)元/千米2[4]，植物修復技術(shù)是一種低成本的綠色修復技術(shù)，修復成本約為3000萬(wàn)元/千米2。修復周期按照15年計，保守估計至2020年治理和修復6667千米2耕地的資金需求為667億元。
綜上所述，保守估計至2020年包括安全利用、替代種植、退耕還林還草和修復治理措施等在內的耕地修復的資金需求量為2680億元。
實(shí)現2030年目標的資金需求
《土壤污染防治行動(dòng)計劃》目標中提到，“到2030年，受污染耕地安全利用率達到95%以上”。要求在完成2020年目標的前提下，至少應再實(shí)現16667千米2輕度和中度污染耕地的安全利用。參照永清環(huán)保中標的標的成本506萬(wàn)元/千米2(修復時(shí)間以10年計)，43333千米2輕度、中度污染耕地的安全利用成本為2193億元。假設到2030年開(kāi)展修復治理工程措施的污染耕地將得到徹底修復，那么進(jìn)行替代種植或退耕還林還草、修復治理的資金量分別為1333億元、2667億元。綜上所述，2021—2030年，耕地安全利用和修復的資金需求總量為6193億元。
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