農用地是最為重要的農業(yè)資源，是農產(chǎn)品生產(chǎn)的“第一車(chē)間”，無(wú)論是從污染來(lái)源、危害特征，還是防治措施，相較于建設用地等場(chǎng)地，都有自身的特殊性。專(zhuān)門(mén)立法應堅持用地與養地相結合，產(chǎn)地與產(chǎn)品一體化保護等原則，設置專(zhuān)章，遵循污染防治規律，設計具體法律制度，以實(shí)現農用地可持續利用與農產(chǎn)品質(zhì)量安全雙重目標。
前言
2006年前后，土壤污染防治立法一度成為研究熱點(diǎn)，隨后幾年，出現了短暫的停頓或者徘徊，2012年左右，又重新提上議事日程，直至本屆人大常委會(huì )將其列入五年立法規劃。之前的研究，名稱(chēng)都定位在“土壤污染防治”上，近年又有一種聲音，即“土壤環(huán)境保護”，并一度進(jìn)入法律草案之中，引起社會(huì )關(guān)注。本文以農用地土壤為對象，試圖側論困擾土壤污染立法的幾個(gè)核心問(wèn)題。
一、法律名稱(chēng)與規制重點(diǎn)分析
1法律名稱(chēng)設定
一般認為，環(huán)境保護是包括自然資源保護、生態(tài)安全、污染防治等在內的，以保障經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的各種行動(dòng)的總稱(chēng)。法律體系構建上，《環(huán)境保護法》是環(huán)境保護領(lǐng)域的綜合性法律，規定由各個(gè)環(huán)境要素組成的整體環(huán)境保護的基本問(wèn)題，當然也包括土壤環(huán)境保護的內容。對于各個(gè)環(huán)境要素，不宜再制定與之等階且內容相似的法律，而應當制定污染防治或資源保護的單行法，以保證法律體系的自洽性、合理性和科學(xué)性。
在資源保護方面，國家已經(jīng)出臺了《農業(yè)法》《土地管理法》《基本農田保護條例》等法律法規，在污染防治方面，出臺了《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律。土壤作為一種資源環(huán)境要素，在資源保護上，已有《農業(yè)法》《土地管理法》《水土保持法》等法律，唯獨缺少作為環(huán)境要素考慮的污染防治法。
在法律名稱(chēng)上，域外也多采用《土壤污染防治(整治)法》，如日本的《農業(yè)用地土壤污染防治法》《土壤污染對策法》，德國的《聯(lián)邦土壤污染防治法》等。
2規制重點(diǎn)內容
在規制內容上，已有國家專(zhuān)門(mén)立法且多側重于對已污染土壤的治理問(wèn)題。如日本的《農業(yè)用地土壤污染防治法》側重已污染農地土壤的改良和恢復；《土壤污染對策法》則以修復被污染土壤為主要目的，注重以清潔土壤為主要手段的修復治理措施。韓國的《土壤環(huán)境保護法》，只有單一的污染整治功能，其內容限于對污染土壤的監測、調查及凈化。上述立法作此規定，是因為外圍立法如《污染防治法》《廢棄物處理法》《肥料取締法》《農藥取締法》等，已從不同方面來(lái)阻斷新的污染源進(jìn)入土壤，從而達到保護土壤環(huán)境質(zhì)量的目標。
當前，我國土壤立法迫切需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題是“防”與“治”的問(wèn)題。其中，“防”關(guān)注的是當前和今后土壤環(huán)境問(wèn)題，重點(diǎn)是工業(yè)“三廢”排放引起的污染，“由于污染來(lái)源的多樣性，針對不同污染源的預防措施也具有多樣性，在土壤污染防治領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)法中一一規定，必然造成法律規范本身的臃腫，很難體現立法的宗旨和目的”，專(zhuān)門(mén)立法中不宜過(guò)多涉及。“治”解決的是已經(jīng)被污染的土壤問(wèn)題，從我國土壤污染現狀和演變趨勢看，這一問(wèn)題更值得關(guān)注。
因此，應該從“預防污染物進(jìn)入土壤和治理已污染的土壤”角度考慮立法問(wèn)題，由于土壤污染預防的制度和措施大多也是其他環(huán)境要素立法的重要內容，專(zhuān)門(mén)立法的重心應該放在已污染土壤的治理上。
二、立法模式建議
1對農用地進(jìn)行專(zhuān)章立法
在我國，農業(yè)一直是不堪重負而又必須“承負”的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農用地土壤是一個(gè)開(kāi)放系統，既有來(lái)自工業(yè)的點(diǎn)源污染，也有自身的面源污染，但其又承載著(zhù)農產(chǎn)品數量和質(zhì)量安全的重任，負擔著(zhù)全國13億人口的糧食供給，具有自身的特殊性和戰略意義。
因此，應當考慮農用地的重要性和特殊性，將農用地土壤作為一個(gè)獨立的、特別的規制對象，與建設用地等場(chǎng)地土壤區別開(kāi)來(lái)，在“土壤污染防治法”中設專(zhuān)章予以特別保護。
“土壤污染防治法”實(shí)施后，國務(wù)院可根據農用地土壤污染防治的實(shí)際情況，考慮出臺“農用地土壤污染防治條例”，對“農用地土壤污染防治”專(zhuān)章的內容予以細化。此種立法國內也有先例，如《土地管理法》設有“耕地保護”專(zhuān)章，《基本農田保護條例》又對耕地中基本農田保護的內容予以細化。
2專(zhuān)章立法成因分析
首先，農用地和場(chǎng)地污染成因不同，防治思路和措施需有所區分。建設用地等場(chǎng)地污染主要由工商業(yè)活動(dòng)等點(diǎn)源污染引起，關(guān)注人體健康，規制主體主要是工業(yè)企業(yè)，責任主體較易認定，可以采取以市場(chǎng)為主、行政為輔的防治措施；農用地土壤污染，部分是工業(yè)“三廢”排放，部分則是農業(yè)投入品使用不當，實(shí)施主體主要是分散的農戶(hù)，因而應關(guān)注土壤資源的永續利用和農產(chǎn)品質(zhì)量安全，防治措施要考慮與農產(chǎn)品安全生產(chǎn)綁定在一起，發(fā)揮農戶(hù)的主體作用，在生產(chǎn)過(guò)程中防治，實(shí)施以獎代補、以獎代罰等激勵措施。
其次，我國農用地土壤污染嚴重，需要單獨對待。當前，我國農用地土壤重金屬、有機物等污染已呈現出從局部區域向全國蔓延的趨勢，“我國農田土壤受污染率已從20世紀80年代末期的不足5%，上升至目前的近20%。部分經(jīng)濟發(fā)達地區農田污染問(wèn)題非常突出，例如，廣東省清潔土壤只有11%，輕度污染農田占耕地總面積的77%，重度污染農田占耕地總面積的12%左右。”《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，“部分地區土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂(yōu)”，迫切需要采取有效措施對已污染農用地土壤進(jìn)行整治。
再次，專(zhuān)章立法條件已經(jīng)成熟?！掇r業(yè)法》《土地管理法》《農產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等相關(guān)法律已經(jīng)初步確立了農用地土壤監測與評價(jià)、分級管理和風(fēng)險評估等制度，2012年以來(lái)，國家實(shí)施了農產(chǎn)品產(chǎn)地土壤重金屬污染防治專(zhuān)項、湖南重金屬污染耕地治理專(zhuān)項等一系列污染調查與治理工作，相關(guān)制度已得到實(shí)踐驗證，具備法律化的條件。
最后，縱觀(guān)世界發(fā)達國家或地區，已有專(zhuān)門(mén)立法案例。1970年，日本出臺了《農業(yè)用地土壤污染防治法》，隨后，農林水產(chǎn)省出臺了《農用地土壤污染對策區域指定條件中鎘含量的檢測方法》等一系列省令和技術(shù)標準，對農地土壤污染調查、對策區劃定、治理修復等做出了規定。在具體措施上，與工業(yè)場(chǎng)地存在明顯差異，如對于場(chǎng)地土壤污染，《土壤污染對策法》規定可由政府強制相關(guān)義務(wù)主體調查，并由其付費。此外，韓國和我國臺灣地區雖然沒(méi)有對農用地和工業(yè)場(chǎng)地分別立法，但在土壤污染監測調查、整治責任、管制方式、管制標準等具體制度中仍是區別對待的。
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